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罗朝国:全国首例生态环境损害赔偿磋商协议司法确认案评析

本文摘要:2017 年3 月28 日,根据申请人贵州省政府及开磷化肥公司、息烽诚诚劳务公同申请人,清镇市法院做出了(2017)黔0181 民特6 号 《民事裁定书》,证实申请人之间签定的《生态环境损害赔偿协议》合法、有效地并彰显其强制执行力。这是两办于2015 年12 月3 日印发并实行《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(下称试点方案),在七省积极开展生态环境损害赔偿制度改革试点以来,人民法院做出的首份对生态环境损害赔偿磋商协议展开司法证实的裁决。

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2017 年3 月28 日,根据申请人贵州省政府及开磷化肥公司、息烽诚诚劳务公同申请人,清镇市法院做出了(2017)黔0181 民特6 号 《民事裁定书》,证实申请人之间签定的《生态环境损害赔偿协议》合法、有效地并彰显其强制执行力。这是两办于2015 年12 月3 日印发并实行《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》(下称试点方案),在七省积极开展生态环境损害赔偿制度改革试点以来,人民法院做出的首份对生态环境损害赔偿磋商协议展开司法证实的裁决。也是贵州省就如何彰显生态环境损害赔偿磋商协议以强制力,以确保磋商结果落到实处所展开的一种开拓性的探寻,具备最重要的实践中价值。一、详细案情2012 年,开磷化肥公司与息烽诚诚劳务公司签定《委托劳务协议》,由息烽诚诚劳务公司分担开磷化肥公司污泥渣的清运工作。

2012 年底至2015 年底,息烽诚诚劳务公司在未办理任何堆存或灌入申请的情况下,开始将污泥渣运往大鹰田地块内非法灌入。之后被环保部门公安部门。贵州省环保厅在委托贵州省环科院对前述环境污染伤害展开检验评估后,作为贵州省政府登录代表人,启动了与进磷化肥公司、诚诚劳务公司的环境损害赔偿磋商,并联合委托贵州省律协(下称省律协)作为第三方主持人磋商事宜。

后双方达成协议赔偿金协议,具体由进磷化肥公司分担工业废渣清运处理费757.42 万元,由诚诚劳务公司、开磷化肥公司委托第三方按照《环境污染伤害评估报告》的意见明确提出生态环境伤害修缮方案, 经贵州省环保厅表示同意后的组织实行等内容。于2017 年1 月13 日由贵州省政府与赔偿义务人联合向清镇市法院申请人对上述赔偿金协议展开司法证实。清镇市法院立案法院,在贵州省高级法院网站对协议主要内容展开了为期15 天的审批之后,发布命令了司法证实裁定书。二、案件评析(一)司法证实,为赔偿金协议实施获取强制力确保首次在司法实践中以司法证实的方式,彰显当事人自行磋商达成协议的生态环境损害赔偿协议以司法强制执行效力具备最重要创意意义。

在两办实施的试点方案中,对磋商协议达成协议以后,如何确保其落到实处,并未不作规定,留下试点实践中去探寻。我们指出,如果不彰显磋商协议以强制力,几乎倚赖义务人去强迫遵守,将很难确保协议内容落到实处,最后有可能导致程序打滑,使磋商制度丧失意义。

因此,以司法证实程序来确保赔偿金协议的最后继续执行,毫无疑问是一种有益的探寻。由于试点方案对磋商的性质没明确规定,造成实践中不存在争议。有观点指出,试点方案所规定的磋商程序不应归属于行政磋商而非民事磋商,因此不应引进民事司法证实程序,而不应探寻创建必要彰显行政赔偿金协议强制力的途径。

但是,我们指出, 试点方案所规定的磋商制度有误民事磋商。其一,磋商的本质是双方在公平权利、意思自治权的基本前提下展开的协商,是公平主体之间的磋商,合乎民事协商的性质;其二,在生态环境损害赔偿磋商语境下,国家是自然资源所有权人,行政机关作为经国务院授权代表,基于所有权维护必须而启动的赔偿程序, 是依据民事法律制度而产生的权利,与行政机关行使行政管理权牵涉到,故此类磋商亦不应划入民事磋商的范畴。当然,生态环境损害赔偿磋商显然还牵涉到对社会公众环境权益的维护,如果彰显行政机关在磋商中几乎的民事权利权利处分权,可能会伤害到涉及公共利益,回应可以通过对其处分权原作一定的规则加以容许,但不该以此为由驳斥其民事磋商性质。

正是基于此种了解,我们指出清镇市法院法院并对赔偿金协议不予司法证实的作法,是一种在现有制度框架下的探寻创意,有一点认同。这份司法证实裁决的做出,迈进了以司法强制力确保生态环境损害赔偿磋商协议遵守的具备标志性意义的一步。

(二)第三方主持人,为磋商程序公正合法助力我们注意到,本案磋商过程是在双方联合委托的第三方省律协的的组织下展开并达成协议的,明确由省律协下的生态文明律师服务团的律师获取法律服务、遵守监督义务。此种作法对试点方案而言有所突破。从试点方案理解,磋商的启动由作为赔偿金权利人行政机关主导,文中并无由第三方主持人之意。但是,我们指出,此种作法作为一种试点性探寻有其合理性。

首先,委托第三方主持人磋商,与众不同了《最高人民法院关于人民调解协议司法证实程序的若干规定》所规定的调停程序,不利于与司法证实程序接入。其次,由第三方互为主持人磋商,不利于确保磋商的公平、公正、合法性。第三,考虑到对于环境污染这类专业性极强的损害赔偿的调停,本案没邀人民调解员,而是由专业律师来主持人磋商,为本案磋商协议的规范、公平、合法,并最后成功通过司法证实奠定了扎实的基础。

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当然,在实践中,如果当事人并未委托第三人主持人, 自行磋商达成协议了生态环境损害赔偿协议,申请人人民法院司法证实,只要协议内容合乎法律规定,人民法院也应予以反对。(三)赔偿金权利人的确认,有一点更进一步揣摩完备本案中,整个磋商过程是由赔偿金权利人贵州省政府登录代表人省环保厅推展已完成的,在环保厅与赔偿义务人达成协议赔偿金协议后,再行由省政府作为申请人申请人司法证实。

此种方式,虽然合乎试点方案规定精神, 但是我们指出此种模式有一点更进一步揣摩完备。从贵州情况看,省政府并没负责管理此项工作的专门机构,只是许可适当的环保、国土等职能部门明确负责管理此项工作。

省政府全程皆并未参予磋商决策,只是最后作为一个程序上的赔偿金权利人来申请人司法证实,而环保厅名义上只是相等于授权代表人地位,但实质上行使了全部的磋商决策权。可见这种模式并无实质性意义,而且违背效率原则。因此,我们建议下一步的改革中, 本着高效和权责完全一致的原则对赔偿金权利人的确认制度加以完备。

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在生态环境损害赔偿纠纷中,涉及行政机关只是经授权代表国家行使所有者权利,与其行政职责比较管理体制。此时,可以跑出职能部门各自行政职责的约束,参考国有企业对国家许可其经营管理的国有资产拥有几乎处分权的模式,探寻概括性许可环保、国土等职能部门以自己名义作为赔偿金权利人。同时, 考虑到生态环境伤害往往具备综合性,有可能牵涉到多个职能部门的首府领域,故可以采行首问负责制的模式, 由年所启动赔偿金磋商程序的职能部门就全部伤害展开赔偿。

(四)引进公告程序,增强对磋商协议的公众监督生态环境损害赔偿磋商是就生态环境伤害的赔偿金方式、赔偿金金额等展开的磋商,这种磋商具备一定的弹性,不存在互相讨价还价、让步的过程,磋商的结果牵涉到公共利益,应该确保社会公众的知情权,故磋商协议应该拒绝接受社会的监督。清镇法院正是基于此种考虑到,在法院司法证实申请人后,参考环境民事公益诉讼司法解释的规定,在门户网站展开为期15 天的审批,便于涉及公众对赔偿金协议的监督。回应,我们指出这是有适当的。

当然,如果申请人在磋商程序中, 早已遵守了涉及公告程序,则法院可以考虑到仍然公告。对于在公告期间接到的异议,我们指出法院应该展开审查。

如果异议理由正式成立,应该拒绝赔偿金权利人、义务人融合该异议新的磋商,如能达成协议各方接纳的赔偿金协议,则之后司法证实程序。如无法达成协议新的协议, 则中止司法证实程序,告诉赔偿金权利人可以自行向法院驳回诉讼。目前,贵州省通过司法证实彰显磋商协议以强制力的作法,获得了2017 年12 月17 日两办公布的《生态环境损害赔偿制度改革方案》的接纳,在改革方案的磋商程序中具体“对经磋商达成协议的赔偿金协议,可以依照民事诉讼法向人民法院申请人司法证实”。

当然, 新的改革方案对司法证实模式的认同,也还意味着是在改革政策层面,还没下降为法律制度。因此,关于磋商性质以及彰显其强制力的制度设计的争议仍将之后。但是,贵州法院将循着两办改革方案所设计的司法证实路径,笃定生态环境损害赔偿磋商系由民事磋商的了解,更进一步了解探寻和规范磋商协议司法证实程序,为中央总结推展生态环境损害赔偿制度改革经验获取司法实践中样板。


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